Algunos criterios relevantes en materia fiscal y administrativa emitidos por el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, durante el primer semestre de 2022
Magistrada Dra. Nora Elizabeth Urby Genel
Diciembre de 2022
El Tribunal Federal de Justicia Administrativa, que ya cuenta con 86 años de historia, es el órgano autónomo encargado de dirimir las controversias que se susciten entre la Administración Pública Federal y los particulares; de imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, y; de fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales, de conformidad con el artículo 73 fracción XXIX-H, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Dentro de su estructura orgánica, el referido Tribunal cuenta con una Sala Superior, que funciona en Pleno y en Secciones quienes, entre otras funciones, tienen la de establecer las jurisprudencias y precedentes, así como ordenar su publicación en la Revista del Tribunal, conforme a los artículos 17 fracción I y 18 fracción VII, de la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.
Durante el primer semestre de 2022, como Magistrada de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), tuve la oportunidad de ser Ponente de algunos asuntos que, por sus peculiaridades, permitieron la generación de criterios relevantes en materia fiscal y administrativa, tanto en el Pleno como en la Sección, siendo el objeto del presente artículo, mencionar algunos de ellos.
En materia fiscal por ejemplo, hubo un caso donde la autoridad hacendaria negó la devolución de aranceles al contribuyente, quien alegó la aplicación del trato arancelario preferencial, al haber transcurrido en exceso el plazo de un año a partir de la fecha de importación, para solicitarla.
Al respecto, la controversia se constriñó en determinar a partir de qué momento debía computarse el plazo para solicitar la devolución, pues si bien el Tratado de Libre Comercio invocado, preveía que cuando no se solicite el trato arancelario preferencial al importar la mercancía, el importador podrá solicitar la devolución dentro del plazo de un año contado a partir de la importación, lo cierto es que en el caso, fue con posterioridad a esa fecha, que la contribuyente obtuvo una resolución donde la autoridad hacendaria determinó la correcta fracción arancelaria de la mercancía importada.
En relación con ello, propuse que el plazo debía computarse a partir que la autoridad hizo del conocimiento al importador la correcta clasificación arancelaria, en cumplimiento a la nulidad decretada, no así a partir de la fecha de importación de la mercancía, pues es hasta ese momento que puede determinar si la mercancía goza o no de un trato arancelario preferencial, propuesta que fue aprobada y dio lugar al Precedente IX-P-1aS-45 de rubro DEVOLUCIÓN DE ARANCELES PAGADOS EN EXCESO. SUPUESTO EN QUE EL PLAZO PARA SOLICITARLA PREVISTO POR EL ARTÍCULO 5.3 NUMERAL 4 DEL TRATADO DE LIBRE COMERCIO ENTRE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS Y LAS REPÚBLICAS DE COSTA RICA, EL SALVADOR, GUATEMALA, HONDURAS Y NICARAGUA, DEBE COMPUTARSE A PARTIR DE UN MOMENTO DIVERSO A LA FECHA DE IMPORTACIÓN DE LA MERCANCÍA.1
En otro asunto del que tuve conocimiento, la autoridad hacendaria determinó un crédito fiscal a una persona moral liquidadora, al considerarla como responsable solidaria del contribuyente principal, siendo la controversia en dilucidar si la liquidadora tenía o no el carácter de responsable solidario.
Al respecto, propuse determinar que aun cuando el artículo 26 fracción III, del Código Fiscal de la Federación, establece que los liquidadores tienen el carácter de responsables solidarios con los contribuyentes, lo cierto es que en el caso, al haber presentado la demandante el aviso de liquidación ante la autoridad recaudadora correspondiente, la cancelación en el Registro Federal de Contribuyentes y la declaración final del ejercicio de liquidación, quedó liberada de la responsabilidad solidaria por las contribuciones que se debieron pagar a cargo de la sociedad, así como de aquéllas que se causaron durante su gestión, resultando ilegal que se le hubiera determinado el crédito fiscal controvertido, determinación que fue aprobada y dio ocasión al Precedente IX-P-SS-19 de rubro LIQUIDADORES DE SOCIEDADES.- NO TIENEN EL CARÁCTER DE RESPONSABLES SOLIDARIOS DEL CONTRIBUYENTE CUANDO LA SOCIEDAD EN LIQUIDACIÓN CUMPLA CON LAS OBLIGACIONES DE PRESENTAR LOS AVISOS DE LA LIQUIDACIÓN.2
También tuve conocimiento de un asunto donde la autoridad hacendaria determinó un crédito fiscal con motivo de una visita domiciliaria para verificar la legal importación y estancia de mercancías de procedencia extranjera, en términos de los artículos 42 fracción V, inciso e) y 49 fracción IV, del Código Fiscal de la Federación, donde la demandante controvirtió que los visitadores se excedieron en sus facultades, al haber valorado la documentación e información exhibida, determinando su situación fiscal, en contravención a la jurisprudencia 2a./J. 1/2015.3
En atención a la litis planteada, concluí que el procedimiento ordinario de visita domiciliara del numeral 46 del Código Fiscal de la Federación, es diferente al previsto en el artículo 49 del referido Código Tributario; pues el primero tiene como finalidad la inspección integral de la contabilidad y demás documentación que acrediten el cumplimiento de las obligaciones fiscales, donde los visitadores únicamente deben hacer constar los hechos u omisiones advertidos, mientras que el segundo tiene como finalidad verificar en un solo acto, si se acredita la legal tenencia y estancia de las mercancías importadas, donde los visitadores deben asentar las irregularidades detectadas.
En consecuencia, propuse determinar que en las visitas domiciliarias practicadas para verificar la legal importación y estancia de mercancías de procedencia extranjera, los visitadores no están limitados a asentar los hechos u omisiones advertidos, sino que se encuentran facultados para determinar las irregularidades detectadas y; por ende, la situación fiscal del contribuyente, conclusión que fue aprobada y que dio lugar a la emisión del Precedente IX-P-1aS-24 de rubro PROCEDIMIENTO DE VISITA DOMICILIARIA PARA VERIFICAR LA LEGAL IMPORTACIÓN, ESTANCIA Y/O TENENCIA DE MERCANCÍAS. LOS VISITADORES SE ENCUENTRAN FACULTADOS PARA DETERMINAR LA SITUACIÓN FISCAL DE LOS SUJETOS REVISADOS DESDE EL ACTA DE INICIO.4
En otro asunto, la autoridad hacendaria determinó un crédito fiscal a la demandante por haber declarado indebidamente valor de actos o actividades a la tasa del 0%, cuando los servicios prestados no se exportaron, ello bajo la consideración que la demandante constituyó establecimiento permanente de la persona moral extranjera pues esta última era su accionista mayoritaria y; en consecuencia, estaba bajo sus instrucciones o control general.
Al respecto, la controversia se constriñó en determinar si basta con que la persona moral extranjera ostente la mayoría de las acciones de la contribuyente nacional, para que pueda considerarse que constituyó su establecimiento permanente, para lo cual procedí al análisis de diversos instrumentos internacionales de los que advertí que si una sociedad residente de un Estado es controlada por una sociedad residente del otro Estado, no la convierte por sí sola en establecimiento permanente de la otra, ya que ello es necesario determinar si cuenta con independencia jurídica y económica, si actúa en ejercicio normal de su actividad y si es ella quien soporta el riesgo empresarial.
En ese contexto, propuse determinar que el que la empresa extranjera ostente la mayoría de las acciones de la empresa nacional resulta insuficiente para considerar en automático la configuración del establecimiento permanente, sino que debe acreditarse que en efecto, esté sujeta a las instrucciones o al control general de la extranjera. El criterio aprobado dio ocasión al Precedente IX-P-1aS-42 de rubro ESTABLECIMIENTO PERMANENTE. NO SE ACTUALIZA POR EL SOLO HECHO QUE LA EMPRESA EXTRANJERA OSTENTE LA MAYORÍA DE LAS ACCIONES DE LA EMPRESA NACIONAL.5
Finalmente, en otro asunto en materia fiscal, la autoridad determinó un crédito fiscal pues derivado de la visita domiciliaria practicada, no pudo constatar la materialidad de las operaciones manifestadas, pues la actora fue omisa en acreditar que contaba con activos que le permitieran llevar a cabo su actividad consistente en la compra y venta de tiempo aire de telefonía celular.
Así, la litis a dilucidar consistió en determinar si la prueba pericial contable, en unión con los libros contables y los comprobantes fiscales resultaban suficientes para acreditar la materialidad de las operaciones.
En ese tenor, propuse que si la prueba pericial en contabilidad se encuentra dirigida a demostrar únicamente el registro contable de las operaciones, sin concatenarlo con la documentación que sirva de complemento y demuestre la materialización de los hechos consignados en los comprobantes fiscales, tal probanza resulta insuficiente para acreditar su efectiva realización, criterio que fue aprobado y dio ocasión al Precedente IX-P-1aS-41 de rubro PRUEBA PERICIAL EN MATERIA CONTABLE. RESULTA INSUFICIENTE PARA ACREDITAR LA MATERIALIDAD DE LAS OPERACIONES OBSERVADAS POR LA AUTORIDAD FISCAL, SI LA MISMA SE ENCUENTRA ENCAMINADA A DEMOSTRAR ÚNICAMENTE EL REGISTRO CONTABLE DE LAS MISMAS.6
También tuve oportunidad de impulsar algunos criterios relevantes en materia administrativa al conocer de un juicio donde se negó la indemnización por responsabilidad patrimonial del Estado solicitada, cuando con motivo de un enfrentamiento entre un grupo de hombres armados y elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional, se produjo el fallecimiento de una civil ajena a los hechos, tras haber recibido un disparo por un miembro de la citada dependencia.
La litis a dilucidar consistió en determinar si la actuación del personal de la Secretaría de la Defensa Nacional se apegó al marco normativo que la rige, particularmente por cuanto hace al uso de la fuerza y; por ende, sí se acreditaba o no la actividad administrativa irregular atribuida.
Al respecto, del análisis al marco normativo nacional advertí que si bien todas las fuerzas y cuerpos de seguridad en nuestro país, están obligados a colaborar en el mantenimiento y restablecimiento del orden y la seguridad, también lo es que el uso de la fuerza para controlar, repeler o neutralizar actos de resistencia no agresiva, agresiva o agresiva grave, se debe realizar bajo principios de necesidad, proporcionalidad, racionalidad y legalidad; así como por niveles de resistencia.
En este sentido, propuse que si del análisis a las pruebas ofrecidas se advertía que el personal de Secretaría de la Defensa Nacional, durante la persecución de un vehículo, realizó detonaciones de arma de fuego desde y hacia un vehículo en movimiento y sin que se demostrara que el agente perseguido había realizado actos de resistencia agresiva grave que justificara el uso de la fuerza letal, provocando el fallecimiento de una civil ajena a los hechos, es claro que se encontraba plenamente acreditada la actividad administrativa irregular pues tales actuaciones se desplegaron en clara contravención de la normatividad en materia del uso de la fuerza, resultando procedente la indemnización solicitada. El criterio en cuestión fue aprobado y dio lugar al Precedente IX-P-SS-4 de rubro RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL ESTADO. SE ACTUALIZA LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA IRREGULAR QUE PERMITE RECLAMAR LA INDEMNIZACIÓN RELATIVA, CUANDO SE ACREDITA UN USO INDEBIDO DE LA FUERZA POR PARTE DEL PERSONAL DE SEDENA DE ACUERDO A LO ESTABLECIDO EN EL MANUAL DEL USO DE LA FUERZA, DE APLICACIÓN COMÚN A LAS TRES FUERZAS ARMADAS PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 30 DE MAYO DE 2014, CAUSANDO LA MUERTE A UN CIVIL AJENO A LOS HECHOS.7
Asimismo, tuve la oportunidad de conocer de un asunto donde el Consejo Nacional para Prevenir la Discriminación impuso a una institución educativa, diversas medidas administrativas y de reparación con motivo de actos de discriminación en perjuicio de una menor con discapacidad.
La controversia se constriñó en determinar si el que la institución educativa haya inscrito a una menor en situación de discapacidad, pero en un grado escolar distinto al que legalmente le correspondía, constituía un acto de discriminación.
Para resolverla, procedí al análisis de diversos preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de los tratados internacionales y leyes federales en materia de derechos de las personas con discapacidad, de donde advertí que una de las obligaciones de las instituciones educativas, en favor de las personas con alguna discapacidad, es la implementación de ajustes razonables para garantizarles el goce o ejercicio, en igualdad de condiciones de sus derechos humanos, incluyendo el derecho a la educación y la continuidad oficial del proceso educativo.
En consecuencia, propuse determinar que el hecho que la institución educativa hubiera inscrito a una menor en situación de discapacidad, en un grado escolar distinto al que legalmente le correspondía, implicaba un acto de discriminación pues en esos casos, la institución debe inscribirlo en el grado correspondiente y adoptar las acciones y ajustes necesarios a fin de garantizar una educación de calidad y eliminar las barreras para el aprendizaje que pudiera encontrar en su proceso educativo, como se reflejó en el Precedente IX-P-SS-41 de rubro ACTO DE DISCRIMINACIÓN. SUBSISTE CUANDO LA INSTITUCIÓN EDUCATIVA INSCRIBA A UN MENOR CON DISCAPACIDAD, PERO LA HAGA EN UN GRADO ESCOLAR DISTINTO AL QUE LEGALMENTE LE CORRESPONDA.8
Finalmente, también me correspondió conocer de un asunto donde el Instituto de Seguridad de Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, negó al demandante la transferencia de derechos IMSS-ISSSTE, de conformidad con la Ley del Instituto, así como del Convenio de Colaboración celebrado entre el ISSSTE y el IMSS en materia de transferencia o portabilidad de derechos pensionarios.
La litis a resolver se limitó a determinar si para estar en posibilidad de transferir los derechos de los años de cotización acumulados en el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, al Instituto Mexicano del Seguro Social, resultaba necesario que el trabajador hubiera cotizado en una cuenta individual.
Al respecto, del análisis al artículo 141 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, advertí que los trabajadores que hubieren cotizado al ISSSTE y que posteriormente se inscriban al IMSS, pueden transferir a este último los derechos de los años de cotización sin establecer que ello esté condicionado a que el trabajador haya cotizado en una cuenta individual; sin embargo, ello no puede conllevar el desconocer que para que pueda realizarse la aludida trasferencia, debe existir homologación entre los regímenes pensionarios.
En este tenor, propuse determinar que aun cuando el Convenio de Colaboración celebrado entre el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y el Instituto Mexicano del Seguro Social en materia de transferencia o portabilidad de derechos pensionarios, prevea que únicamente los trabajadores que coticen en el régimen de cuentas individuales podrán acceder a la portabilidad de sus derechos pensionarios entre ambas instituciones, ello no limita la transferencia de derechos pensionarios, pues el régimen de cuentas individuales es el único modelo compatible con el sistema del Instituto Mexicano del Seguro Social, conclusión que dio lugar a los Precedentes IX-P-SS-78 y IX-P-SS-80 de rubros CONVENIO DE COLABORACIÓN CELEBRADO ENTRE EL INSTITUTO MEXICANO DEL SEGURO SOCIAL Y EL INSTITUTO DE SEGURIDAD Y SERVICIOS SOCIALES DE LOS TRABAJADORES, EN MATERIA DE TRANSFERENCIA DE DERECHOS. NO LIMITA LA TRANSFERENCIA O PORTABILIDAD DE DERECHOS PENSIONARIOS9, y TRANSFERENCIA O PORTABILIDAD DE DERECHOS PENSIONARIOS. PARA SU PROCEDENCIA ES NECESARIO QUE EL ASEGURADO COTICE EN UNA CUENTA INDIVIDUAL10, respectivamente.
Así, en asuntos como los narrados, donde atendiendo al contexto y las particularidades de cada uno, he tenido la oportunidad de proponer algunos consideraciones jurídicas donde, partiendo no solo de la normatividad nacional, sino incluso de la internacional, he buscado impulsar el enriquecimiento la impartición de justicia en materia contencioso administrativa, así como la generación de precedentes relevantes que coadyuven a la uniformidad de criterios en las sentencias que emitan las Salas Regionales del propio Tribunal, en abono a una mayor seguridad jurídica en favor de los justiciables.
1 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 9, de septiembre de 2022, página 292.
2 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 4, de abril de 2022, página 185.
3 Aprobada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro VISITA DOMICILIARIA. LOS DOCUMENTOS, LIBROS O REGISTROS, QUE COMO PRUEBA EXHIBA EL CONTRIBUYENTE PARA DESVIRTUAR IRREGULARIDADES, NO PUEDEN SER VALORADOS POR LOS VISITADORES, PUES SÓLO LES COMPETE DETALLARLOS Y HACER CONSTAR HECHOS U OMISIONES EN LAS ACTAS CIRCUNSTANCIADAS.
4 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 6, de junio de 2022, página 332.
5 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 9, de septiembre de 2022, página 227.
6 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 9, de septiembre de 2022, página 216.
7 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 3, de marzo de 2022, página 30.
8 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 5, de mayo de 2022, página 165.
9 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 9, de septiembre de 2022, página 64.
10 Publicado en la Revista del Tribunal correspondiente a la Novena Época, año I, número 9, de septiembre de 2022, página 67.
Magistrada Dra. Nora Elizabeth Urby Genel
Secretaria Ejecutiva del Consejo Directivo de la A.I.T.F.A. y Presidenta de la Primera Sección de la Sala Superior del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA). -México-
- Estancia de Investigación Posdoctororal en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, con el tema: “Tribunal Constitucional. Implementación y Funcionamiento en el Sistema Judicial Mexicano”.
- Estancia de Investigación Posdoctororal en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM, con el tema: “El Derecho Humano de Acceso a la Justicia en la Suprema Corte de Justicia de la Nación”.
- Doctora en Derecho por la Universidad Nacional Autónoma de México.
- Master en Derechos Fundamentales, por la Universidad Complutense de Madrid España en coordinación con el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM; obtención de grado con mención sobresaliente (honorífica).
- Maestra en Derecho Fiscal con Mención Honorífica por la Universidad Autónoma del Noreste.
- Diplomada en Derecho Judicial por la Universidad Austral de Argentina en coordinación con la Universidad Pan- americana.
- Diplomada en Competencia Económica por el Instituto Autónomo de México (ITAM).
- Licenciada en Derecho con Mención Honorífica, egresada de la Facultad de Derecho de la Universidad Autónoma de Coahuila, Campus Torreón.